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한국 행정학 / 제6판

유민봉

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자료유형단행본
서명/저자사항한국 행정학= An introduction to Korean public administration / 유민봉 저
개인저자유민봉= 庾敏鳳, 1958-
판사항제6판
발행사항서울 : 박영사, 2019
형태사항xxi, 689 p. : 삽화, 표 ; 26 cm
ISBN9791130307367
일반주기 색인수록
언어한국어

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출판사 제공 책소개

출판사 제공 책소개 일부

제6판 머리말

제5판 개정 이후 3년 반이 지났다. 그동안 행정의 환경에 엄청난 변화가 있었 다. 국내적으로 정권이 교체되었고, 국제적으로 4차 산업혁명으로 대표되는 기술 및 사회 분야의 급속한 변화를 빼놓을 수 없다. 이번 개정에서는 이러한 환경의 변 화를 행정의 관점에서 이해하고 통계를 포함한 각종 자료와 이론을 업데이트하는 데 초점을 맞추었다.
행정에 대한 정치적 환경의 영향이 과거 어느 때보다 강력해졌다. 5년 단임의 대통령제와 국정과제 중심의 국정운영은 행정부처 차원에서의 재량을 극히 제약하 고 있다. 5년 임기에 성과를 내기 위해서는 정부 출범과 동시에 국정과제를 확정하 고 새로운 아이디어 발굴보다는 정해진 과제를 강력히 실행에 옮길 것이 요구되고 있다. 특히 국정과제는 대선 기간에 발표한 공약을 전적으로 반영하는데, 공약은 전문가의 심층적인 분석이 결여된 채 유권자의 표를 얻기 위해 정치적이고 포퓰리 즘적으로 결정되는 문제가 있다. 여기에 지역 유권자와 집단의 이익을 대변하는 국 회의원은 행정의 재량 영역인 처분적 성격의 행정조치까지 법으로 규정하는 경향 을 보이고 있다. 최근 행정의 가장 큰 변화는 이처럼 행...

출판사 제공 책소개 전체

제6판 머리말

제5판 개정 이후 3년 반이 지났다. 그동안 행정의 환경에 엄청난 변화가 있었 다. 국내적으로 정권이 교체되었고, 국제적으로 4차 산업혁명으로 대표되는 기술 및 사회 분야의 급속한 변화를 빼놓을 수 없다. 이번 개정에서는 이러한 환경의 변 화를 행정의 관점에서 이해하고 통계를 포함한 각종 자료와 이론을 업데이트하는 데 초점을 맞추었다.
행정에 대한 정치적 환경의 영향이 과거 어느 때보다 강력해졌다. 5년 단임의 대통령제와 국정과제 중심의 국정운영은 행정부처 차원에서의 재량을 극히 제약하 고 있다. 5년 임기에 성과를 내기 위해서는 정부 출범과 동시에 국정과제를 확정하 고 새로운 아이디어 발굴보다는 정해진 과제를 강력히 실행에 옮길 것이 요구되고 있다. 특히 국정과제는 대선 기간에 발표한 공약을 전적으로 반영하는데, 공약은 전문가의 심층적인 분석이 결여된 채 유권자의 표를 얻기 위해 정치적이고 포퓰리 즘적으로 결정되는 문제가 있다. 여기에 지역 유권자와 집단의 이익을 대변하는 국 회의원은 행정의 재량 영역인 처분적 성격의 행정조치까지 법으로 규정하는 경향 을 보이고 있다. 최근 행정의 가장 큰 변화는 이처럼 행정의 역할이 정책개발이나 기획에서 집행이나 관리 차원으로 협소해지고 있다는 점일 것이다. 가치 판단보다 는 가치 구현에, 장기적 시각보다는 단기적 시각에, 전략적 사고보다는 기능적 실 행이 더 중요시되고 있다. 문제는 국민을 대표하는 대통령과 국회에서의 가치 배분 의 결정이 충분한 숙의과정을 거치지 못하고 국익을 대표하기가 어려운 상황에서 행정의 영역이 축소되고 있다는 점이다. 이번 개정에서는 이러한 환경의 변화를 맞 아 행정의 역할이 무엇인지에 대한 문제인식을 강조하고자 하였다.
다음으로 4차 산업혁명을 포함한 새로운 시대적 상황에 행정의 유연한 변화의 필요성을 강조하고자 하였다. 4차 산업혁명은 좁게는 사물인터넷(IoT), 빅데이터, 인공지능(AI), 블록체인, 자율주행 등 기술 차원에서의 혁명적 변화로 이해되지만, 넓게는 이들 신기술이 초래하게 될 삶의 방식과 고용시장 그리고 사회 전반의 변화 를 포괄하는 개념이기도 하다. 따라서 국정운영의 틀과 행정의 방식에 근본적인 변혁을 요구하고 있다. 우리나라는 70~80년대 산업화의 시기에 경제성장을 유도하 고 이로 인한 부작용을 막기 위해 많은 제도적 장치를 법으로 규정하였다. 문제는 이들 제도를 토대로 형성된 공직사회의 행태가 새로운 환경의 변화를 따라가지 못 한다는 것이다. 이미 현장에서는 기술이나 산업 간의 경계가 무너져 상호 융합을 통합 새로운 영역이 등장하는가 하면, 사람과 사물 그리고 데이터 등 모든 것이 서 로 관계되는 초연결사회로의 전환이 진행되고 있다. 글로벌 시장을 선도하기 위한 국가 간 경쟁도 치열하다. 4차 산업혁명 시대의 행정환경은 과거보다 훨씬 변동성 (Volatile), 불확실성(Uncertainty), 복잡성(Complexity), 모호성(Ambiguity)이 강 한 VUCA의 특성을 가지고 있다. 행정이 기존의 경직적인 제도와 공무원 행태로는 국가발전을 이끄는 것이 아니라 장애가 될 상황이 되었다. 이러한 시대적 변화를 이해하고 문제인식을 가질 수 있도록 책의 내용을 보완하였다.
끝으로 각종 제도와 정책의 변화, 통계 수치, 그리고 행정이론을 업데이트하였 다. 2015년 개정판 이후 정권교체와 함께 국정운영의 철학과 기조를 포함한 많은 정책과 제도가 바뀌었다. 통계 자료 역시 3~5년 전의 것으로 행정 현실을 이해하 는 데 한계가 있었다. 개인적으로 개정의 중압감을 크게 느낀 부분이었다. 이번 개 정에서 무엇보다도 현 정부 들어 가장 큰 정책변화가 있었던 복지정책, 에너지정 책, 임금정책, 규제정책 등의 내용을 교재의 기존 체제와 문맥의 흐름 속에서 자연 스럽게 이해할 수 있도록 반영하였다. 각종 통계 수치는 2018년 12월에서 2019년 1월 기준으로 가용한 자료로 업데이트하였다. 이론 부분에서는 특히 신공공관리론 (NPM)을 비판하는 일련의 이론들, 즉 Whole of Government, 공공가치론, 신공공 서비스론에 대한 내용을 보완하였다. 이 밖에 행정 현장에 도입된 개념인 리빙랩 (living lab), 폴리시랩(policy lab), 공론화위원회를 포함해서 4차 산업혁명이 거 버넌스에 미치는 함의 등에 대해서는 전문가의 칼럼을 글상자에 담아 간접적으로 이해할 수 있도록 보완하였다.
제6판이 나오기까지 도움을 아끼지 않은 박영사의 임재무 선생님, 편집 업무 를 책임지고 수행하여준 전채린 선생님에게 감사한 마음을 전한다.

2019. 2.
유 민 봉

머리말

긴 터널을 통과한 느낌이다. 출판사의 최종 교정본을 받아보고 난 첫 소감이 다. 아직도 부족하고 고칠 부분이 많이 있음에도 불구하고 14년 동안 보이지 않게 나를 압박해온 부담감을 이제야 어느 정도 떨쳐버릴 수 있었기 때문이다. 고시를 하고 공무원의 길을 포기하면서 나 자신을 정당화했던 한 가지 이유가 내가 직접 공무원으로 사회에 기여하는 것보다 그런 공무원이 될 많은 학생을 가르치는 일이 라고 생각했다. 그 가르침은 학교에서 학생을 상대로 하는 것 이외에 책을 통해 더 많은 사람에게 다가가는 것이었다. 그런데 그 일이 쉽지 않았다. 행정학의 방대한 영역을 체계화하고 수많은 지식을 알기 쉽게 전달할 자신감이 갈수록 줄어들었다. 더구나 기존에 나와 있는 800쪽 심지어 1,000쪽이 넘는 두툼한 책을 펼쳐보면 주눅 이 들어 도저히 책을 쓸 용기가 나지 않았다. 그러면서도 한편으로는 ‘이것은 아닌 데’ 하는 생각과 함께 행정학 교재를 새롭게 써야 한다는 각오를 다지곤 했다.
지난 10여 년간 학부생을 대상으로 행정학개론을 강의하면서 조금씩 강의자료 를 모으고 메모를 하고 때로는 에세이 식의 글을 적어두었다. 그 기간 동안 가장 힘 든 일이 행정학을 하나의 체계성을 갖추어 이해할 수 있도록 가르치는 것이었다. 2-3년에 한 번씩 강의계획표를 바꾸어야 할 정도로 나 스스로 행정학의 체계에 자신 을 갖지 못한 채 이런저런 식의 체계화를 시도해 볼 뿐이었다. 그런 고민을 10여 년 하다 ‘이 정도’에 만족하면서 고민을 접은 시점의 체계화가 현재 이 책의 구성이다.
이 책은 전체 8부 16장으로 구성되었다. 그 중에 핵심은 3부에서 7부까지의 내 부환경, 결정시스템, 집행시스템, 조직시스템, 그리고 지원시스템이다. 과거 행정 학의 3대 핵심 영역이라 할 수 있는 조직, 인사, 재무 부분의 비중을 과감하게 줄이 고 그 대신 결정시스템과 집행시스템의 비중을 높였다. 행정의 핵심을 사회의 공공 가치를 실현하기 위한 활동에 초점을 맞추어 ‘일하는 부분’을 강조하고 전통적인 인 사행정과 재무행정은 조직이 일을 할 수 있도록 지원하는 활동으로 규정하였다. 모 든 행정조직이 아직도 인사와 예산을 다루는 부서에 힘이 집중되는 왜곡된 현상을 제자리로 돌리고 싶은 바람을 반영한 것이다. 결정시스템에서는 과거 정책결정만 을 다루었지만 최근 정부혁신과정에서 비중 있게 다루고 있는 미션, 비전, 전략을 포함시켰다. 집행시스템에서는 정책집행뿐만 아니라 서비스 및 고객지향 마인드의 강조에 따라 행정서비스를 하나의 장으로 구성하였다. 이렇게 하는 경우 행정학이 점차 경영학과의 구분이 모호해지기 때문에 행정학의 정체성을 분명히 하기 위하 여 공공가치를 중요한 하나의 장으로 다루었다.
책을 쓰면서 가장 큰 유혹이 많은 행정학 교재에서 다루고 있는 주제를 모두 다루고 싶은 것이었다. 하지만 그것이 체제의 연결과 흐름을 분산시킬 때에는 과감 하게 제외시켰다. 기존의 백화점식 교재가 되는 것을 우려했기 때문이다. 특히 단 편 지식을 전하기보다는 행정학을 이해하는 데 꼭 필요한 것이면 충분한 설명이 가 능하도록 지면을 할애하였다. 이 때도 지나친 설명이 체제의 흐름을 방해할 때에는 이것을 각주 형태로 처리하여 책 전체의 체계성 유지에 초점을 맞추었다. 설명 과 정에서 너무 깊이 들어간 부분은 학부의 행정학개론 수준에서는 다루기 어려운 부 분도 있을 것이다. 예를 들어 접근방법, 신공공관리, 뉴거버넌스, 전략기획, 정책 (집행)수단, 균형성과표 등이 그런 예라고 생각하는데 이해가 어려운 부분은 일단 생략하고 다음 부분을 먼저 공부하고 다시 앞으로 돌아와 이해하는 방식으로 이 책 을 활용하면 도움이 될 것이다.
책의 체계적 구성 이상으로 관심을 가진 것이 내용이다. 특히 기존의 행정학 교재가 시대와 현장의 변화를 충분히 반영하지 못하고 7, 80년대의 내용에 머무는 경우가 많았다. 행정학이 행정의 현장을 이끌어가지는 못할지언정 뒤따라가지도 못하는 비판을 면키 힘든 상황이 되었다. 지금 행정 현장에서 중요하게 다루어지고 있는 미션, 비전, 전략, 성과관리, 변화관리, 갈등관리, 고객만족 등의 내용이 행정 학 교재에 충분히 소개되지 않고 있는 실정이다. 이 책에서는 행정의 새로운 변화 상을 담기 위해 관련 용어와 이론의 설명에 많은 노력을 기울였다.
아직도 부족한 것이 많다. 좀더 시간적 여유를 가지고 완성도를 높일 부분도 있었지만 금년도 연구년을 맞아 다시 외국을 나가다 보니 마지막 ‘마침표’를 분명하 게 찍을 만큼 완벽한 작업을 하지 못한 점이 아쉽다. 그 동안 행정학 관련 학회보에 발표된 많은 논문이 있는데 그것을 하나하나 검토하고 반영시키지 못한 점도 아쉬 움으로 남는다. 지원시스템에 정보를 포함시키는 것도 다음의 과제로 넘겨야 할 것 같다.
행정학을 강의하면서 행정이 무엇인가 많은 생각을 하곤 했다. 어떻게 해서 행정이라는 단어를 만들어 냈는지 궁금했다. 그러다 내가 내린 결론은 행정이란 정 (政)을 행(行)하는 것이다. 정(政)은 바를 정(正)과 아비 부(父)가 합쳐진 것으로 아 비란 가부장사회에서 힘의 상징으로 행정을 바르게(正) 힘(父)을 행하는 것으로 이 해하고자 한다. 바르게 힘을 행하는 방식도 시대에 따라 변하고 있다. 조선 시대에 는 다산 정약용의 「목민심서」가 상징하듯 정부와 관료의 목민적 자세가 중요했다면 현대에는 정부, 시민사회, 시장이 서로 협력하여 힘을 바르게 쓰는 것이 중요한 시 대가 되었다. 이 책을 통해 공부하는 많은 젊은이들이 이렇게 새롭게 변화하는 행 정의 기본 정신을 올바로 이해하는 데 도움이 되기를 바라는 마음으로 이 책을 탈 고하고 부족한 부분은 다음 개정판에 반영시킬 것을 약속하고자 한다.
교재는 학술논문과는 달리 어려운 점이 있다. 전공 이외의 다른 영역까지 모두 이해하고 정리한다는 것이 마치 야구에 비유하여 1루수가 투수에서부터 외야까지 의 아홉 개 포지션 모두에 해당하는 역할을 해내는 것처럼 힘든 일이었다. 그러다 보니 보이지 않게 비전공 영역에 대한 이해와 체계성이 떨어질 수 있음을 솔직히 시인하지 않을 수 없다. 이런 부분에 대한 이해와 정리가 가능했던 것은 그래도 기 존의 많은 교재와 논문이 있었기 때문이다. 이 책이 결코 나 혼자만의 독창적인 노 력의 결과가 아니라 이렇게 많은 학자의 도움이 있었다는 점을 밝히고 또 그 분들 께 감사드린다.
소백산 양백정사는 책을 쓸 때마다 나의 몸과 마음을 휴식하면서 최종 정리를 할 수 있는 곳이다. 이번에도 이 곳이 아니었다면 보다 깊이 있는 정리가 불가능했 을 것이다. 매일 새벽 칠순이 넘은 봉철 큰스님께서는 나의 지친 심신에 마음의 양 식을 넣어 주셨다. “너는 아직도 무엇이 부족해서 머리를 무겁게 하느냐? 이 겨울 의 저 나무를 보아라. 자기 옷을 다 벗어던지고 알몸만 드러낸 저 모습이 진정한 군 자의 모습임을 너는 언제나 알려는고.” 이 책은 앙상한 가지가 아니라 무성한 잎으 로 차 있다. 그렇지만 무질서하고 빡빡하지 않도록 잘 정돈하였다. 이 책으로 공부 하는 학생 모두가 일단은 많은 지식을 차곡차곡 쌓기를 바란다. 그렇지만 그것이 무거운 짐이 되지 않았으면 좋겠다. 그 지식의 무게가 사람의 가치를 평가하는 것 이 아님도 알았으면 좋겠다. 또한 그 지식이 우리 사회를 더 좋은 사회로 인도하는 길이 되었으면 좋겠다.
이 책을 완성하는 데는 늘 가족이 뒤에 있었다. 책에 집중할 수 있도록 불편을 참아준 아내 그리고 선혜와 함께 이 책 출판의 기쁨을 나누고 싶다. 자료수집과 교 정에 참여해 준 국정관리대학원 학생들, 특히 석사과정 허현강 군과 박사과정 류은 영 양에게 진심으로 감사한다. 편집에 노고를 아끼지 않은 박영사의 김선민 차장, 그리고 송창섭 씨와 조성호 차장 모두에게 이 책이 나오기까지의 헌신적 노력에 고 마움을 표한다.

2005. 2.
유 민 봉
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